咸宣，河?xùn)|楊人，初為河?xùn)|佐史，辦事干練，武帝征為廄丞，遷御史及御史中丞。在職近二十年，屢治大獄，常杜殺無(wú)辜，號(hào)稱“敢決疑”。后為左內(nèi)史，事必親躬，用法苛重，繼為右扶風(fēng)，因追捕屬吏射中上林苑門，坐罪誅。
咸宣，以佐史的身份供職于河?xùn)|太守。衛(wèi)青將軍派人到河?xùn)|買馬，看到咸宣無(wú)比能干，稟報(bào)皇上，征調(diào)他擔(dān)任廄丞。公事辦理得很好，逐漸升到御史和中丞，派他審理主父偃以及淮南王謀反的案件，用細(xì)微的條文苛刻加以誣陷，誅殺的人很多，號(hào)稱為敢于判決疑難案件。
多次罷官多次起用，擔(dān)任御史和中丞的職務(wù)將近二十年。王溫舒擔(dān)任中尉，而咸宣擔(dān)任左內(nèi)史。他治理很瑣碎，大事小事都要通過(guò)他的手，親自布置縣里各大部門的財(cái)物，官吏包括縣長(zhǎng)縣丞都不能隨便變動(dòng)，否則就用重法懲辦他們。做官幾年，其他各郡從事治標(biāo)有效，但只有咸宣能夠從治標(biāo)達(dá)到治本，能夠自己實(shí)行那些辦法，雖然這難以作為常法。
中途被廢黜，后又擔(dān)任右扶風(fēng)，因恨其下吏成信，成信逃匿上林苑中，咸宣派眉縣縣長(zhǎng)帶領(lǐng)吏員和士兵，越過(guò)護(hù)欄進(jìn)入上林苑中的蠶室門里進(jìn)攻亭閣擊殺成信，射中了上林苑的門，咸宣被交給法司，被認(rèn)為大逆不道，判處滅族，自殺了，接著杜周受到信任被起用。
當(dāng)時(shí)，郡守都尉和各王國(guó)的高級(jí)官吏想要進(jìn)行治理的，治理方法大概都仿效王溫舒等，可是官吏和平民更加輕易觸犯法律，盜賊更加頻繁發(fā)生。
南陽(yáng)郡有梅免、百政，楚地有段中、杜少，齊地有徐勃，燕地、趙地一帶有堅(jiān)盧、范主這伙人。大幫伙達(dá)到幾千人，任意自立名號(hào)，進(jìn)攻城邑，奪取武庫(kù)兵器，釋放死囚，捆縛侮辱郡守都尉，殺死二千石官吏，張貼檄文通告各縣府催促準(zhǔn)備飲食，小幫伙要用百來(lái)計(jì)算，搶劫鄉(xiāng)村的數(shù)也數(shù)不盡。
皇帝派遣御史中丞、丞相長(zhǎng)史作為使者督責(zé)，還是不能夠制止。于是，就派光祿大夫范昆、各部都尉以及原任九卿張德等人穿著繡衣、拿著符節(jié)，用虎符調(diào)動(dòng)軍隊(duì)按動(dòng)員令出擊，對(duì)大幫伙殺頭有的達(dá)到一萬(wàn)多人，以及按照法律誅殺給盜賊送酒飯的人，連坐各郡，多的有幾千人。
幾年后，才逐漸抓獲了他們的首領(lǐng)，游散的士兵逃跑了，重新聚集結(jié)成團(tuán)伙據(jù)守山川險(xiǎn)要的，總是結(jié)成群伙進(jìn)行活動(dòng)，官府無(wú)可奈何。
于是，制訂“沉命法”，宣布說(shuō)：“盜賊幫伙起事而官吏沒(méi)有發(fā)覺(jué)，或者發(fā)覺(jué)后，逮捕的人數(shù)不夠規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，有關(guān)的二千石級(jí)官吏以下到小吏員都要處死。”這以后小吏員害怕被殺，即使發(fā)現(xiàn)盜賊也不敢告發(fā)，擔(dān)心不能捕獲，因受處分連累上級(jí)官府，上級(jí)官府也讓他們不告發(fā)。因此，盜賊更多了，上級(jí)下級(jí)相互設(shè)法隱瞞，來(lái)逃避法律條文。